Dronning Eufemia og de 7 Allmenningene

 Området Bjørvika–Bispevika–Lohavn bebygges med 4300 boliger og 20 000 arbeidsplasser. Arealregnskapet for området er estimert til 824 997 kvm fordelt på 700 dekar. Byutviklingsprosessen er av de mest gjennomdiskuterte i Oslo noensinne. Allikevel er det vanskelig å oppleve planleggingen som transparent og oversiktlig. Denne artikkelen belyser forutsetningene for planleggingen og relasjonen mellom prosess og formprodukt i Bjørvikaområdet.

 Lambda fikk ikke flertall 14. desember, selv om Høyre hadde lovet Arbeiderpartiet ”en hånd på rattet på Tøyen” hvis de støttet et Munch-museum i Bjørvika.[1] Antikvariske myndigheter hadde allerede forsøkt å stoppe bygget, men godtok til slutt prosjektet mot at man doblet bredden på grøntrommet ”Kongsbakken” i Bispevika. Et potensielt arealtap for grunneier Oslo S Utvikling AS (OSU), førte til en trussel om søksmål mot kommunen, noe som fikk Byråd for miljø og samferdsel, Ola Elvestuen, til å uttale at staten heller burde støtte opp om et nytt Munch-museum, i stedet for å saksøke kommunen gjennom et offentlig eid selskap. Hendelsesforløpet er på mange måter representativt for en prosess preget av soloutspill og politisk hestehandel. Kritiske røster har derfor hevdet at demokratiske skinnprosesser skjuler den reelle saksgangen i Bjørvika. Men området av i dag er en konsekvens av en villet utvikling hvor styresmaktene har ønsket rammestyring fremfor prosjektkontroll.

 PLANFORUTSETNINGENE

Forutsetningene for “Fjordbyen” finner vi i et bystyrevedtak av 1985, som sa at havneplanen skulle revideres i lys av konkurransen “Byen og Fjorden – Oslo år 2000”.[2] Sammen med ulike konsulentutredninger ble dette vedtaket grunnlaget for ”Kommunedelplan for Oslos sentrale Sjøside”, som var ferdig i 1988.[3] I Byplankontorets utredning er havnearealet anslått til å ha et utviklingspotensial på 800 000 kvm, hvor 158 000 skal ligge i Bjørvikas 180 dekar i et kvartalsmønster med minst 20 % boliger. Bispevika og Sørenga er også illustrert som fremtidige mulige byutviklingsområder. I utredningen heter det at “Utbyggingen av Bjørvika bør ikke skje for raskt, og en bør prøve flere modeller for utvikling. Kommunen er grunneier for mesteparten av arealene og har full styringsmulighet til å følge opp planene.” I 1997 konkluderer rapporten ”Fjordby eller Havneby” med at ”fjordby”-alternativets synergieffekter er overlegent ”havnebyen”, og i desember 1998 vedtar Oslo bystyre kommunedelplan (KDP) 13.[4] I denne planen ønsker man å tilrettelegge for byutvikling gjennom rammeplanlegging, strategiske nøkkeltiltak og sektorsamarbeid innen “den rolledelte byen”.

Kontrasten fra KDP 13 til Byplankontorets planhåndverk fra 1988 er påtagelig. Oslo kalles “forslagsstillernes by”. Endringen av planleggingen i Oslo hadde begynt allerede tidlig på 80-tallet med Kåre Willochs liberalisering av eiendomsmarkedet. På Aker Brygge vokste forhandlingsplanleggingen frem, mens planjuridiske reformer som ”loven om forslagsrett” dukket opp i 1984.[5] Byparlamentarismen som ble innført i 1986, sikret større politisk innflytelse over byråkratiet og svekket tradisjonelt sterke aktører som Byplankontoret, parallelt med at det offentlige aktivt gikk inn som eiendomsutvikler i Oslo. På 1990-tallet skjer en restrukturering av offentlig sektor ved at intern konkurranse, privatisering, subkontrahering og bedriftsøkonomiske teorier for byadministrasjon blir integrert i offentlig forvaltning.[6] Samtidig gjør kunnskaps- og kulturøkonomien sitt inntog i byplanleggingen.[7]

 KULTURØKONOMIEN

Den nye byøkonomien illustreres i mulighetsstudien “Byutvikling i Bjørvika–Bispevika: En analyse av potensialet for verdiskaping” fra 1998.[8] Rapporten diskuterer forholdet mellom byutvikling, kulturøkonomi og infrastruktur, og under senketunnel-scenariet drøftes en eventuell lokalisering av Operaen i Bjørvika.[9] Tunnel frem til Bispelokket (vedtatt i St.prp. nr. 96 1987–88) defineres både som en forutsetning for Operaen og for en helhetlig planlegging av området for øvrig. Det hevdes videre at “Etableringen av en større nasjonal kulturinstitusjon i Bjørvika vurderes totalt sett å bidra med en økning av gjennomsnittlig grunnpris for de 16 byggeområdene i Bjørvika–Bispevika på ca. 17 prosent.” Operatomten ble lagt på forsvarlig avstand fra senketunnellen, på basis av reguleringsplan for Oslo S Sjøsiden (S-3549), som ble utviklet i forbindelse med flytogterminalen i 1996. Planen ble senere også grunnlaget for reguleringen av Hotel Opera og Oslo Atrium, vedtatt i 1998. Oslo Atrium var fremmet som hovedkontor for NSB, men endte som et rent spekulasjonsobjekt.[10] 

Operaen ble til slutt utslagsgivende for at de infrastrukturelle investeringene kom på plass i Bjørvika. Også byrommene anslås som lukrative i området: Rapporten setter den omtrentlige verdien på Bjørvikas byrom til å være i størrelse med “…opparbeidingskostnader og alternativverdien av salg sammenlagt, dvs. totalt nærmere 700 millioner kroner. Det kan være greit å ha i bakhodet neste gang et byrom fremmes som ”en gave til byen”. Planleggingsmessig konkluderer rapporten fra 1998 med at offentlig kontroll gjennom direkte eierskap eller tilsvarende er sentralt for en god byutvikling. Denne anbefalingen ble ikke fulgt opp i planarbeidet.

 BYPLANEN

Planarbeidet startet i april 1999, og i juni avklares Opera-spørsmålet i Stortinget. I september lanseres parallelloppdraget for Bjørvika–Bispevika, som senere blir grunnlaget for PBEs og grunneiernes rammeplan på 500–550 000 kvm med 1 200–2 000 boliger, og en løsning for Sørengakrysset som åpner for ytterligere byutvikling sørover mot Lohavn. Planen blir i revidert form grunnlaget for endelig reguleringsplan.[11]De følgende månedene blir rammeplanen grunnlag for en debatt hvor konfliktlinjene i Bjørvika kommer klart frem. I desember 1999 vedtar Bystyret på sikt å fjerne containertrafikken og suksessivt frigjøre arealer for byutvikling på havna. Ved å utvikle havneområdene og fortette langs infrastrukturen ønsker man å sikre vekst “innenfor dagens byggesone.” Presset øker på et motvillig Oslo Havnevesen, og etter “Fjordbyvedtaket” i januar 2000 står havnesjefen med ryggen mot veggen. Det bestemmes at det skal legges fremdriftsplaner for frigjøring av havnearealene, og  Havnevesenet blir bedt om å utarbeide en strategi for utfasing. Rapporten anses ikke å være tilfredsstillende, og Havnestyret blir bedt om å revidere strategiplanen i overensstemmelse med Fjordbyvedtaket. Den 19. april 2000 gjør Havnestyret et strategivedtak hvor de frigir arealer til byutvikling i Bjørvika og Tjuvholmen, mot at all industriell havneaktivitet samles rundt Sjursøya og Bekkelaget/Ormsund. Kompromisset er orkestrert av Bernt Stilluf Karlsen, nyansatt leder i Havnestyret. Senere samme år åpner dette styret for å danne et eget eiendomsselskap, og sent 2001 blir det klart at Havnevesenet får profitere på salg av Tjuvholmen for å få fortgang i Havnas flytteplaner. I mars 2002 sender styreformann Bjørn Sund i OSU og Bernt Stilluf Karlsen et brev til arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman, hvor de sier seg villig til å betale brorparten av kostnadene til lokal infrastruktur i Bjørvika. Til gjengjeld skal det offentlige overdra sine eiendommer i området vederlagsfritt til et nytt infrastrukturselskap, og kommunen skal i tillegg sponse prosjektet med 200 millioner. Brevet er i realiteten et forslag om full privatisering av utbyggingen. Regjeringen ved Victor D. Norman svarer gjennom Stortingsmelding nr. 28 (2001–2002) i april, hvor budsjettdiskusjonen løses gjennom en finansieringspakke for Opera, vei og senketunnel på 4 680 millioner, og man introduserer et forslag om en særlov for Oslo Havns eiendommer i Oslo.[12] Bernt Stilluf Karlsen har på kort tid utført et bystrategisk mesterstykke som gir grunneierne full kontroll i Bjørvikaområdet, og som leder til opprettelsen av HAV Eiendom AS (HAV E) som del av Havnekassa i april 2003. Måneden etter vedtas en fordeling av eiendommene i Bjørvika–Bispevika som gjør HAV E til den desidert mektigste aktøren i Oslos byutvikling.[13]

 AVTALEVERKET

I tråd med St.meld. nr. 28 danner grunneierne i Bjørvika selskapet ”Bjørvika Utvikling AS” (BU) for å samordne grunneiernes interesser og forpliktelser mot kommunen. Datterselskapet ”Bjørvika Infrastruktur AS” (BI) skal koordinere infrastrukturelle investeringer i området. Selskapene eies av HAV E og OSU, sistnevnte eid av Linstow AS, ROM Eiendom AS og Entra Eiendom AS, igjen eid av Nærings- og handelsdepartementet.[14] Forutsetningen for etableringen av BU er at stat og kommune ikke deltar i selskapet. I avtalen heter det at kommunen skal garantere for et gitt utbyggingsvolum og prioriterere planbehandling knyttet til Bjørvika. Videre er tidshorisonten for utviklingen begrenset til 10-12 år “for å øke utbyggers mulighet til å bære infrastrukturkostnadene i området.” Endelig sikres HAV Es kontroll over Filipstad og Vippetangen ved bestemmelsen om at inntekter herfra skal gå til havneformål. Den overordnede reguleringsplanen for Bjørvika–Bispevika–Lohavn med utbyggingsavtaler blir vedtatt av bystyret august 2003.[15] Avtaleverket består av en ”grovmasket reguleringsplan” med grep som fastsetter gatestruktur, plass- og parkrom, byggeområder med arealbruk, maksimalt bruksareal, tillatte byggehøyder, rekkefølgekrav og plan for gjennomføring av felles anlegg. Kommunen skal bidra med 300 millioner pluss sosial infrastruktur, og BI skal bekoste lokal infrastruktur og opparbeidelse av byrom.[16] Kostnadsbærende areal er satt til 840 000 kvm, et regnestykke basert på 960 000 kvm T-BRA minus Opera, utleieboliger og Kulturhistorisk Museum.[17] Kommer volumet under 800 000, må avtalen reforhandles. Endelig blir et tidligere krav om 10 % billige utleieboliger redusert til 5 %. Avtaleverket klargjør at kommunen ikke ønsker være tiltakshaver eller ha innflytelse utover avtalens rammeforutsetninger og byrådets kontroll over reguleringsmyndighetene.

BYROMMET

Planområdet er delt i fire ulike delområder, basert på en konseptualisering av vikene Bjørvika, Bispevika, Lohavn og grøntområdet Middelalderparken. En sammenhengende havnepromenade langs sjøkanten, to sentrale gateløp pluss syv “allmenninger” binder områdene sammen. Kulturprogrammer og byromsstrategier for hvert delområde skal skape rammer om det offentlige liv, til gavn for beboere, besøkende og kvadratmeterprisen i området, og er resultatet av en byromskonkurranse fra 2004 vunnet av SLA og Gehl Architects AS. Særlig havnepromenaden og de sentrale allmenningene har vært viktige verktøy for å kommunisere ideen om et ”mykt” byliv og rettferdiggjøre den høye utnyttelsen. Allikevel har den monumentale skalaen som preger deler av området, vært kritisert, og eksempelvis er Operaallmenningen unektelig ”et MEGET stort rum”, som det heter i Jan Gehls byromsprogram. Dronning Eufemias gate har også fått gjennomgå som både butt og bred, og hvis det er fjordkontakten som teller, er det å krysse et 43 meter bredt gateløp en definitiv barriere. Denne gaten kom tidlig inn i Bjørvika-prosessen og ble allerede i 1995 presentert som en “ny bred hovedgate” i fortsettelse av Prinsens gate.[18] Vegvesenets kalkyler for kollektivdekning, separate løp for trikk og buss, brede fortau og høy trafikk har vært argumenter for å opprettholde bredden. Videre heter det fra PBEs side at slagskyggen fra byggene på sjøsiden fordrer et bredt gatesnitt – det samme gatesnittet som i sin tid ble brukt som argument for å justere disse høydene opp.[19] Det er ikke uten grunn at Champs-Élysées brukes som referanse i PBEs dokumenter: Dronning Eufemias gate er tenkt som Oslos nye paradegate, flankert på én side av finansinstitusjoner og på den andre prestisjefylte kulturinstitusjoner som Deichmanske bibliotek og Den Norske Opera & Ballett. Lenger øst, forbi den sentrale Stasjonsallmenningen som knytter bydelen over sporområdet til Grønland, er byrommene tenkt å utfylle mer lokale funksjoner, men i hvilken grad det vil forekomme “loppemarkeder og mindre events” eller “et samspil av brugere” avhenger av mer enn formgivning og fortauskafeer. [20] Det er i så måte gjort få forsøk på å ta opp tråden i “Kulturoppfølgingsprogrammet” (KOP), som understreker at “bredde og tetthet i den kulturelle infrastrukturen” er en forutsetning for at Bjørvika skal bli vellykket som prosjekt. At vedtaket om studentboliger i desember 2011 feires som en politisk seier, sier sitt, med tanke på at kravet om minst 5 % rimelige leiligheter (som studentboligene er vedtatt å dekke) var juridisk nedfelt i utbyggingsavtalen.[21] 

 EIENDOMMENE

Bjørvikaområdets byinteriører danner en sosial ramme om eiendomsutviklingen: Operakvartalet (Barcode) er et arkitektonisk konsept som tross flørting med den globale finansarkitekturens ikonografi viste seg å ikke være spesielt “volumsterkt” i forhold til den tunge karrébebyggelsen som egentlig var planlagt her.[22] Høydene i området var i tillegg nedjustert i den originale reguleringsplanen uten at en tilsvarende arealreduksjon kom med i utbyggingsavtalen; den var nemlig allerede ferdigforhandlet. For å sikre at konseptet kunne realiseres på en overbevisende måte tillot man derfor en omregulering med nye byggehøyder. Et ønske om arealtyngde mot Oslo S ga formen på KLP-bygget.[23] Reguleringen ble siden skjerpet inn for feltene B11-B13, som i 2008 ble godkjent med et TBRA på 138 000 kvm. Dette var 10 000 kvm mindre enn reguleringsplanen la opp til, men i tillegg ble det godkjent 30 000 kvm “glassoverdekket areal” på tomtene. Utfordringen med ”Barcode”-konseptet er at mens Tjuvholmen/Aker Brygge satser på advokater, finans og shipping, søker arealkrevende næringer som bank og revisjon til Bjørvika. Dermed risikerer man at volumene enkeltvis er for små til å dekke faktiske arealbehov. I planforslaget foreslo Dark arkitekter AS derfor både broer og tre etasjers strukturer mellom husene, noe de i liten grad fikk gjennomslag for.

Nedenfor Operakvartalet tegnes nå Deichmanske bibliotek. Da hovedbiblioteket og Munch/Stenersen ble vedtatt lagt i Bjørvika, kjøpte kommunen tomtene av HAV E for 330 millioner kroner. Volumene her lå inne som premisser i Operakonkurransen, men ble holdt utenfor reguleringen og fikk siden en høyere utnyttelse, noe som har ført til at både HAV E og PBE har arbeidet med alternative løsningsforslag.[24]Vedtaket om Deichmanske bibliotek og studentboligene løste konflikten om utnyttelsen på disse arealene, og i dag virker bibliotekets volumoppbygging mot Operaallmenningen riktig, mens tomtene øst for Akerselva (B1-B4) virker noe trangbodde. Detaljreguleringen for området er nå godkjent uten Munch/Stenersen på Paulsenkaia. Lenger øst ligger Bispevika, som med sin høye andel boligprogrammer og relative nærhet til Gamlebyen står i kontrast til det institusjonspregede Bjørvika. [25] Tettheten er høy i Bispevika, og mens volumene langs Dronning Eufemias gate/Kong Haakon Vs gate foreløpig kun er illustrert som temmelig tunge klosser, har det vært jobbet med å finne tilfredsstillende løsninger for de regulerte 35 000 kvm langs sjøfronten (B6a-B6b). Vandkunstens vinnerprosjekt skaper ytterligere kompleksitet i en allerede sammensatt plan, men løser den fortettede hjørnesituasjonen ved Bispekilen gjennom en relativt ambisiøs, oppløst volumoppbygging. Interessant nok er forslaget også vurdert til å ha den beste prosjektøkonomien av de fire innleverte bidragene.

Sør for Bispevika solgte HAV E i 2009 Sørengautstikkeren for 940 millioner til Sørenga Utvikling KS, på basis av LPOs vinnerforslag. Kommunen hadde ønsket at det ble utviklet bebyggelsesplaner før det ble kåret en vinner, men da HAV E truet med full stopp i hele Bjørvikaprosessen, tok Byrådet en rask avgjørelse i saken, ikke uventet i HAV Es favør. Bakgrunnen for protesten var at HAV E mente de måtte foreta et raskt salg av området for å sikre inntekter til drift av selskapet. Det er talende at adm. dir. Espen Bay, på spørsmål om hvorfor ikke velstående Oslo Havn KS kunne hjelpe sitt eget selskap ut av en midlertidig likviditetskrise, svarte: ”Det får du spørre dem om.” Sørengautstikkeren er en stor boligmaskin med grøntområder, og kvaliteten av boligarkitekturen som vokser frem her, vil være avgjørende for prosjektet.[26]

 KRITIKKEN

Mangelen på et felles utbyggingsselskap under offentlig kontroll har skapt færre muligheter for fleksibilitet og helhetstenkning i Bjørvika. Utbyggingen preges av et fragmentert aktørbilde hvor ulike eiendomsbesittere i ulike selskapskonfigurasjoner og innflytelsesrike konsulentselskaper gjør planleggingen uoversiktlig. [27] De halvprivatiserte sektorinteressene i stat og kommune bidrar heller ikke til økt transparens. Men når kritikken av Bjørvikaplanen går ut på at den danner ramme om en bitvis byutvikling basert på høy utnyttelse, er dette langt på vei intensjonen bak prosjektet: Det har vært kommunens strategi å bruke eiendomsmarkedets mekanismer som motor for realisering av Bjørvikaplanen. Avtaleverkets intensjon er å sikre eiendombesitternes behov ved å skape mest mulig realistiske rammer for utvikling, på tross av det offentlige eierskapet bak aktørene. Det Bjørvika som vokser frem i dag, er derfor i store trekk produktet kommunen bestilte, på godt og vondt. Spørsmålet er snarere om kommunen sikret seg nok handlingsrom i utbyggingsavtalene, og hvorvidt Fiskeri- og kystdepartementet og Handels- og næringsdepartementet i tilstrekkelig grad ivaretar offentlighetens interesser på kommunenivå. At HAV E gjennom Fjordbyen, også etter nødvendige investeringer, tilsynelatende kan bli sittende med flere milliarder i overskudd, vitner dessuten om slett politisk håndverk fra kommunens side.[28]

Store næringsprogrammer og tett boligbyggeri nær det nasjonale knutepunktet Oslo S er et legitimt ønske for Oslo kommune. Å forsvare en tung utnyttelse her er ikke vanskelig: Bjørvikas styrke er knutepunktmylderet, i et bymiljø som i kraft av sin skala og tetthet vil tilby noe genuint nytt i Oslo. Der områder som Tjuvholmen er destinasjoner i byen, er urbaniteten i Bjørvika knyttet til dens rolle som fortettet ”bynav”, definert av infrastruktur. Sett i et større bybilde er omfanget av utviklingen også i en størrelsesorden som vil påvirke sentrale deler av Oslo-området i årene som kommer. Dermed bør Bjørvika også forstås i lys av relasjonen til tilstøtende områder i indre by, både morfologisk og sosialt. Kanskje kan utviklingen bli base for en diskusjon om sentrumområdenes roller, potensialer og begrensninger som transformasjonsområder i Oslo.[29] 

En annen strukturell diskusjon er boligprogrammets betydning for vellykkede byutviklingsstrategier. Det er boligområdene som kontekstualisererkulturinstitusjonene, finansinstiutsjonene og byinteriørene: Lokal tilknytning og bruk er en forutsetning for at Bjørvika kan få reelle egenskaper som et sted i byen. Derfor handler byutvikling vel så mye om boform som byform, noe som har vært underkommunisert i Bjørvika.

En tredje problemstilling er hvorvidt ”Gehlifiseringen” ivaretar de livs- og utrykksformer som kan gjøre Bjørvika til mer enn et velsmurt nærings- og turistmaskineri. At områdene ikke blir inkluderende nok, er ikke problemet: Aker Brygge er fremdeles mer folkelig enn Grünerløkka. Men signalbygg, symbolinstitusjoner og solrike byrom alene utgjør en mindre begavet kultururbanisme. Et byområde skal også ha et innhold, og tilrettelegge for det som i byteori gjerne kalles ”sosial sentralitet”. Bjørvikaområdets svakhet er at det kan synes skreddersydd for en gitt idé om bylivets innhold. Når ønsket om en bestemt adferd eller symbolsk betydning begrenser bruks- og fortolkningsmulighetene av byen, blir resultatet ofte unødvendig stivt og endog konformt: Siden MS ”Innvik” la fra kai har man gått i Operaen i Bjørvika, ikke på alternativteater. Kanskje ligger Bjørvikas uforløste potensial ikke i de ellers utmerkede allmenningene, men i de mer uavklarte rommene, langs den østlige delen av Dronning Eufemias gate, Middelalderparken eller nordsiden av Operakvartalet.  Kanskje ligger det i en mer ambisiøs arkitektur, med flere egenskaper og byfunksjoner enn vi har sett hittil. Sikkert er det at det vil minst ta femten år til før vi kan gjøre opp status for Bjørvika som byområde, en tidshorisont som det kan være verdt å dvele over: I et så symboltungt og gjennomdesignet landskap som havnefronten i Oslo er i ferd med å bli, kan det være verdt å minne om at byen ikke alltid skal gi mening, men også kunne oppta den, fra det livet som finner sted der.

Halvor Weider Ellefsen